广义趋同论——从《民法典草案》的人格看经济法与民法的合一/胡颖廉

作者:法律资料网 时间:2024-05-26 08:50:16   浏览:8303   来源:法律资料网
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广义趋同论——从《民法典草案》的人格看经济法与民法的合一

(清华大学法学院 胡颖廉 北京 100084)


摘要:所有进步社会的运动,到此处为止,是一个“从身份到契约”的运动1,近代民法确实很好地体现了这一点。然而,“契约精神”所导致的现代社会之诸多弊端都在预示着另一次同样进步的运动——从身份到契约,即从“抽象人格”到“具体人格”,经济法的产生便是其序曲和前奏。立足二十一世纪的起点,试图领导世界潮流的《中国民法典(草案)》的条文和其体现的精神似乎也在摒弃经典的“理性人”概念:诚实信用,社会化所有权,强制缔约,无过错责任……。基于以上思考,笔者认为,民法和经济法是不是正在趋于同一化呢?
关键词:民法典 人格 趋同论 经济法 民法

目次:
引言
一、人格:从身份到契约——近代民法的趋势
二、人格:从契约到身份——经济法的产生
三、《民法典》——介乎公法与私法?
1 侵权行为法——严格责任主义和社会责任主义
2 合同法——缔约自由的限制
3 诚实信用——人格的区分对待
结语:民法与经济法的整合

引言
民法典,人格,趋同论。三者如何联系起来,有必要先作一个解释。
二○○二年十二月二十三日,全国人大法工委将新中国第一部《民法典草案》(以下简称《草案》)提请九届全国人大常委会第三十一次会议审议。由此,在国内延续了近五十年的“民法法典化”运动进入了最后的实质性立法程序。
对于法工委的这份《草案》,学界反映不一,但主流观点是褒奖有嘉2。媒体上也常以"公民权利宣言书"、“社会生活的圣经"等对此进行评价。纵观《草案》的体例,我们可以发现它有如下几个特点:人格权独立成编;合同、侵权责任独立而债法总则不独立;知识产权暂不纳入民法典及涉外民事法律关系仍然保留在民法典中3。以上的每一点都是法学界,尤其是民法学界多年来理论研究的现实化,体现了较高的立法技术。而本文的基点和发散点则是其中的“人格”。
何谓“趋同”?如果从字面上理解,似乎是体现了一种过程,包含着殊途同归的意味。“趋同”在真正意义上开始具有学术价值,则要归功于近现代的政治学家和社会学家,正是他们提出了著名的“趋同论”。在六十年代的现代化理论派看来,所有的、或者说几乎所有的社会都在工业化的驱动下以不同的速度迈向同一终极(现代性),换言之,趋同是现代经济的要求。其表现形式有经济工业化、社会专业化、中产阶级扩大和政治民主化4。
我们暂且不去评析“趋同论”学说本身的合理性5,只是想借用它分析事物的方法——从对立中寻求统一、从对立走向统一,并通过对法律所共同关注的问题——人格的分析,尤其是通过对《民法典》起草思路的辨析,来探求民法和经济法在当代的发展趋势。
一、人格:从身份到契约——近代民法的趋势
人格,对于这个概念的论述和纷争,正如我们所知的,已经颇具规模了。事实上,在近现代民法传入中国之前,欧陆,尤其是德国的自然法学派和历史法学派学者们早已进行过旷古持久的对垒了。最终以理性人概念(或称经济人)于十九世纪屹立于各国民法之林而告一段落。
人格问题自古有之,而关于人格问题的学术争论则肇始于古希腊。在古希腊,人格是由财产的有无和多寡决定的。财产古老而深刻的意义乃是人之为人的基本条件,失去财产便意味着失去了做人的资格,如果一个人碰巧失却了它的居所这一最重要的财产,它也就几乎自动地失去它的公民身份,甚至失去了法律的保护6。所谓平等的人格在当时是不可想象的。尽管学者对此多存不满,然而,正如莱昂·狄冀所说:事实就是事实。
到了罗马共和国时代,情况起初似乎没有好转。万民法所赖以确立的假想之一便是“人是有区别的”,不管现实中的具体差异何在,法律以强制的形式先天般地为每个人确定了实现追求自己利益的机会和地位。在那里,并不是每个人都可以订立契约;并不是每个人都拥有私产;并不是每个人都能够成为某种特定身份的主体……一切在被天赋人权和自由平等思想深深感化了现代人看来是那么的不可思议,以致千年后,当历史法学派的学者们谈起这一时期的罗马法时,自然法学家要反应得如此得不自在了。
而罗马私法7之所以成为“商品生产者社会第一个世界性的法律”,就是因为它对简单商品所有者的一切本质的法律关系所作的无比明确的规定,并以此作为基础。其中之一便是确立了抽象的人格概念和人格平等原则。在当时的罗马城邦国家中,市民是相对公民而言的。作为市民,他属于自己,是一个私人,谋求个体的利益;作为公民,他身不由己,属于国家,甚至“必要时牺牲自己的利益去维护公益”8。市民为实现私人利益,而在相互交往中形成的组织和制度的总和便构成了市民社会9。市民社会便是民法产生的社会基础。
罗马帝国的衰弱和中世纪专制主义的形成,民法失去了藉以生存的土壤。整个中世纪的历史是一部宗教神学对欧洲的黑暗统治史。一切异端被残酷杀戮,身份的不平等被作为法律,更确切地说,是被作为神的意旨所确立,从而人的尊严全无。知晓这段历史的后人当然对此深恶痛绝。
而到了这个时代的后期,世俗的权威假借宗教的外衣开始萌芽,神学的裂痕,哪怕是一点点,也足以慰藉世人。尤其是十五、十六世纪,随着商业贸易的发达,地中海一带的商人阶层地位日显,并通过基尔特(guild)形成了独立于统治者意志的自身内部习惯,以及后来的习惯法(我们一般称之为古代商人法)。在这类颇为原始的交易规则中,闪耀着近现代社会的基本价值观念——平等。无论是主体资格的平等还是机会的均等,都使得商人阶层的良性的运行机制不断发展壮大。但商品经济的局部繁荣所带来的受益者总是有限的,是产业革命的大潮才将整个社会推向“平坦的沙滩”。耶稣基督诞生后的第1776个年头,似乎是注定的不平凡,标志着工业革命的改良蒸气机和一部影响了一个时代的巨著几乎在同一时刻出现。这便是英国人亚当·斯密所著的《国民财富的性质和原因研究》(又称《国富论》)。斯密以缜密的逻辑和理性哲学思维为人们设计了一个精打细算,凡事追求利益的最大化,而且永远也不会犯错误的“经济人”——“当人要想获得他所爱好的东西时,他也是把具有足够诱力的东西摆在别人面前,从而打动他们的利己观念。可使用以下的话来说明这个心理:‘给我所想要的东西,你就也可获得你所想要的东西。’人想望任何东西时,不是像狗一样,把希望寄托在他人的善心,而是把希望寄托在他人的利己主义10。”因此,基于利己主义的考虑,每一个具有理性的人在与他人交往时都会最大限度地追求自己的利益11,他(经济人)是如此完美却又可以用来标尺每一个个别的人(至少在斯密看来是如此),以致后世同样以经济人概念作为逻辑框架基点的《德国民法典》被人们称为是一部不适合普通人的纯市民阶层的民法典。但无论怎样,高标准的平等观念还是强加给每一个人。
我们不能苛求前人,我们也不能否定历史,“存在即合理”是很有些道理的。尽管在现代人看来“理性人”的假设不仅会抹煞每个自然人的个性,而且在某种意义上对相当部分人是不公平的,因为他们“确实由于天生而不可能达到理性人的标准”,但是,基于“自利”、“理性行为”和“只要有良好的法律和制度的保证,‘经济人’追求个人利益最大化的自由行动会无意识地、卓有成效地增进社会的公共利益。”三个基本命题的经济人假说,在冲破封建囹圄的斗争中,发挥了不可磨灭的功绩和作用是。
通过工业革命所确立的市场经济体制,为交易的自由进行提供了经济基础;代议制民主政体的建立为契约自由提供了政治上的保障;人文主义的哲学思想、自由主义的经济理论和古典自然法学说为契约自由提供了理论基础,契约自由在西方得以确立12。它作为私法自治的核心内容,包括缔约自由、选择契约相对人自由、确定契约内容自由和缔约方式自由四个方面。各国以不同的方式,不同程度地在法律中确立了契约自由原则。比如法国民法典最主要的特征就是个人社会与国家相分离:中世纪的个人从属于一定的组织,行会、城邦,而现在组织被打破了,个人与国家之间不应该有,事实上也不再具有中间层次,于是个人主义在民法典中得以彰显——个人可以与其他个人创立法律关系,这个法律关系便是他们之间的法锁——也就是契约。这就使得人们摆脱了身份的限制,自由地参与市场竞争。
既然每个个体都被假设成了理性人,既然每个人都可以自由地交易,那么他们就不应该有差别,至少不应该有太大的差别,于是就产生了抽象的人格概念。在抽象人格中,每个人的人格是平等的,而且是不考虑个人之间具体能力的差异。一个很典型的例子是所有权绝对:法律关注人与人之间财货的多寡,经济地位的高低,经营能力的差异,只要是个人在法律所允许的框架内努力追求而来的利益都受国家保护。上述运动的整体归结为一句话,那便是“从身份到契约”。
二、人格:从契约到身份——经济法的产生
正如我在上文中所论述的,整个近代的民法基本上是按照抽象人格、契约自由的模式设置的。渐渐地,这种情况就导致了一个问题。通过契约自由,人们获得了财富,但是人们之间的起点是不一样,换句话说,他们的机会实质上是不平等的,由此而导致的个人之间差异越来越大,慢慢有了资产阶级、中产阶级、无产阶级的区分。而当这种差异越来越大的时候,人们的心理承受能力却越来越小,这便产生了社会动荡问题,以至后来的社会主义运动、共产主义运动。
产业和资本的集中产生了垄断(monopoly),这无需我们去论证。在这里也不必过于技术性地界定垄断及其相关概念的含义,我们只需清楚在这样的社会中财产的多寡之别已经使“两颗在同心圆上公转的行星中急剧膨胀的一颗成为大行星,而另一颗只能作为它的卫星了。”这一转变显然不是纯粹量化意义上的,寡头们凭借自己手中掌握的财富,在神圣而合法的外衣下,签订企业间垄断协议,制定格式合同,规定免责条款,弱小的消费者一旦购买了他们的产品,就像踏入了通往绿洲的沙漠——能找到绿洲固然是皆大欢喜,但路上可能发生的一切风险却都要由自己来承担。
十七、十八世纪的“物理学帝国主义”催化了理性主义的产生,自然法学派所推崇的自由、平等、天赋人权观念深深扎根于人们心中并成为时尚。然而,这一理念的极端践行却在事实上限制了人之平等、交易之自由,俨然有自掘坟墓之嫌13。于是,法学家们不得不又一次向理论体系藉以建立的人格伸出援助之手。
我在前文中已经表达出这样一个信息,近代民法是以人格之绝对平等为基础的,这即使在今天也是一个不争的事实。但问题是,平等是否包含了“健全”?换句话说,健全的人格与平等的人格之间尚存有多少差距14?这是问题的关键,也是难点。依传统,权利能力(即人格)体现了人的生存价值,由于价值本身的无等级性和非量化性,权利能力也就顺理成章地平等了,但事实却是由平等推导出了不平等。可见,单纯的权利能力本身对解决这个问题是毫无帮助的,至少是帮助不大的,那就让我们从另一个角度考察。揭开一些表象,我们看到交易地位差距的背后是金钱的差距。金钱,这一人类藉以生存的重要资料,它的力量如此之大以致于像一块磁力极强的磁铁一般将人格的航船吸离了平等的航道,人的机会不平等了,从而也就失去了人之为人最为基础的凭藉。
被法律所拟制的具有平等人格的主体处于同一条起跑线上,以平行的航道向共同的利益目标前行,尽管他们的运动速率可能是不一样的,或者说必然是不一样的,但在预设前提上,在他们所要经历的航程上,每个人都是平等的。然而财富的积累,使得某些主体的“质量”剧增,物体间万有引力的作用将他身边的其他主体拉离了航道,从而通往目标利益的途径本身变得不再平等了。这个不平等是先天的,而非主体自身能力所及的。此时,强势主体于弱者之间的任何交易关系都可能或者必然是游离于法律的边缘——却往往不会违反法律,如果全社会的关系皆是如此,那么整个社会的交易秩序就会变得极其不稳定——总是有某些人处于强势,同时有另一些人处于劣势,强者必定不会是多数,弱者则必然不在少数。这对于一个市场国家来说无疑意味着毁灭。于是,政府的角色需要转变。但由于长期的“夜警”形象,使得政府没有能力在短时期内承担起这个责任;同时,科层制的运作方式也和市民社会的传统格格不入;更为重要的是,代议制已经是间接的民主,和议会又隔了一层干系的政府往往只能代表一个阶级、阶层抑或集团的利益(尽管它表面上不这么说),而市场需要的是社会利益的忠实代表。因而,人们不得不把目光投向了国家——这个在传统观点看来是与市民社会极其对立的框架。
国家代表人们掌握最高的权力,最高的权力就是最高的意旨,最高的意旨就是宪法和法律,因此,国家在某种意义上就意味着立法,这是毫无疑问的,问题是立什么样的法。要解决这个问题显然不是民商法所能涉猎。即使事实确是如此,也只能说是立法者的失误。那么传统意义上的行政法可以吗15?似乎也不可以。行政法对于市场的规制常常浮于事物的表象,它更多的是一种外部的制约;而这里要解决的是经济规律本身,是一种内部的引导16。同时,严格奉行“法律保留”理念的行政法不可能无端将其规制领域扩充,因此,立法不得不采用一种新的形式。
美国国会于1890年通过的《保护贸易和商业不受非法限制和垄断侵害法案》,被认为是现代反垄断法之母,这表明美国政府已不惜采取国家干预来纠正自由放任之流弊,“认识到无论是普通法还是州的立法,均不足以制止强大的托拉斯滥用经济力量的行为17”,这便是经济法的诞生。而后,在德18、日19、苏俄20等国家相继产生了类似性质的法律,尽管其中的具体原因不同,却大多是以极端手段进行利益调整,而其背后的根源是“人类在私有制登峰造极之后向社会化的回归21”。
正如前文所论及的,经济法本身及其所产生的法律关系并不突显或不注重突显政府的地位,这也是其与行政法的区别所在。在行政法中,政府位置于前台;而在经济法中,表现更加直接的是国家。在这里,政府不是目的,而是手段。……
似乎还没有结束对这个问题的探讨。实质不平等人格的利益径路在经济法的作用下产生了什么样的变化呢?在这里,和强势主体所产生的那个“万有引力”相反的力所表示的便是一个经济法的形象的作用力,它将异化了的人格重新拉回原来的航道。如此看来,现代法上所依旧宣扬的人格的平等,和其最初意义是有偏离的,它在结果上是人为的而非天赋的。那么传统理论是否也应作一些改变呢?这是当然的。我在上文中已经介绍了斯密“经济人”的观点以及“从身份到契约”的运动,这里不妨将该理论的提出全然视为历史的产物。历史的演进已经使得这些理论几乎丧失了所有的现实基础。这便是具体人格的登场。于是,一场“从契约到身份”的革命开始了。
三、《民法典》——介乎公法与私法?
现代法发展的趋势之一是公法和私法的融合22,即公法中掺入私的因素,私法中具有公权力特征。其中尤为显著的是行政法和商法。在民商合一体例下的中国,在《民法典》将立的中国,我们是否也看到了这方面的影子呢?
社会经济的发展和民法调节的局限性导致社会经济生活出现了“法律空白状态23”,为了满足社会经济发展过程中产生的社会调节的现实要求,“法律空白状态”必须填补。填补这个空白的手段,要适应现实社会调节要求的种类、程度,采用最接近的市民法的形式的各种方法。于是,民法自身作了相应的修正。
诚实信用——人格的区分对待
诚实信用原则俨然是当代民法的“帝王法则”,遗憾的是《民法通则》没有将它完整地表达出来,在《草案》中,我们看到了有关它的直接表述——民事主体在民事活动中应当遵循诚实信用原则24。
诚实信用原则的实质是对自由的限制——限制自由是为了更加自由。它的核心是赋予权利公共性,确立了权利滥用禁止原则。认为权利行使也必须有界限,超出一定界限即为非法。民法因立足于私人经济生活而以个体为本位,即以社会有机体基本构成单位的个体作为它的出发点和归宿,以分别存在的个体作为支架而建立体系。民法一旦淡化乃至放弃其个体本位的传统与精神,就会出现民法的大革命,民法就不再是原来意义上的民法。在社会化的冲击下,民法的个人本位虽作了一些修正,或称为个人本位的社会化,但并未改变其个人本位的属性25。然而,尽管现代民法在本质上仍然是从个人立场出发,仍然是以个人利益为基点,但它对于社会利益的保护似乎已不再是消极的,诚实信用原则的提出和强化要求人们不仅不能违反公共利益、社会秩序和善良风俗,更在于号召、鼓励人们积极地去维护它们,或者说,就是某种意义上的“强制”。
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郑州市人民政府关于印发郑州市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法的通知

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发郑州市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法的通知

郑政〔2003〕18号



各县(市)、区人民政府,市政府各部门,各有关单位:

现将《郑州市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》印发给你们,请认真遵照执行。





郑州市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法



第一章 总 则



第一条 为优化政务环境,保证行政机关及其工作人员依法行政,廉洁高效,根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》、《河南省行政机关执法条例》等法律法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称行政过错,是指行政机关工作人员不履行或不正确履行职责,造成不良后果的行为。

第三条 本办法适用于本市各级国家行政机关、法律法规授权的组织以及受行政机关委托履行行政管理职责的组织(以下统称行政机关)的工作人员行政过错责任的追究。

第四条 行政过错责任追究遵循实事求是、有错必究、惩处与教育相结合的原则。



第二章 行政过错责任追究范围



第五条 行政机关工作人员在颁发许可证、执照、资质证、资格证等行政许可,确定、认证、登记、鉴证等行政确认以及发放抚恤金、社会保险金或最低生活保障费等行政发放工作中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)无法定依据实施行政许可、行政确认或行政发放的;

(二)对符合规定条件的申请应予受理而不受理、应予许可而不许可、应予确认而不确认、应予发放而不发放的;

(三)未按规定权限、程序和时限实施行政许可、行政确认或行政发放的;

(四)对不予受理的申请未告知理由的,

对不予行政许可、不予行政确认或不予行政发放的申请未告知理由的;

(五)对申请资料不全者未一次性告知补充事项,或首问未清楚告知申请具体要求的;

(六)对涉及不同部门的行政许可不及时协调、相互推诿或拖延不办的,本部门许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的;

(七)非法收取抵押金、保证金或进行有偿咨询的;

(八)非法委托中介机构、下属事业单位或其他组织实施行政许可或行政确认的;

(九)非法准许中介机构或其他组织从事行政许可或行政确认代理活动的;

(十)不按规定公开行政许可、行政确认、行政许可条件和结果的;

(十一)其他违反行政许可、行政确认或行政发放规定的行为。

第六条 行政机关工作人员在税收、行政事业性收费等行政征收管理过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)无法定依据实施行政征收,或违法摊派费用、强行集资的;

(二)未经法定程序批准,擅自设立征收项目或改变征收标准的;

(三)未按规定范围、时限和标准实施行政征收的;

(四)不开具或未按规定开具征收专用票据的;

(五)被征收单位或个人对征收有异议时,未告知救济权利和途径的;

(六)截留、私分、挪用、坐支征收款的;

(七)其他违反行政征收规定的行为。

第七条 行政机关工作人员在行政执法检查、行政执法监督、行政监察等行政检查管理过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)无法定依据实施行政检查的;

(二)未经批准、备案擅自实施行政检查的;

(三)未按规定权限、程序和时限实施行政检查的;

(四)放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的;

(五)对检查中发现的违法行为瞒案不报、压案不查的;

(六)其他违反行政检查规定的行为。

第八条 行政机关工作人员在罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、行政拘留等行政处罚过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)无法律和事实依据实施行政处罚的;

(二)不具备行政执法资格或超越职权实施行政处罚的;

(三)未按规定的处罚程序、处罚种类和处罚幅度实施行政处罚的;

(四)未使用规定的罚款、没收财物单据的;

(五)未依法告知被处罚人法定救济权利和途径的;

(六)符合听证条件而未告知的,或应予听证而不组织的;

(七)未按规定实行罚缴分离的;

(八)占用、丢失或损毁扣押财物的;

(九)依法应当移交司法机关追究刑事责任而不移交的;

(十)玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的;

(十一)其他违反行政处罚规定的行为。

第九条 行政机关工作人员在采取劳动教养、强制戒毒、强制隔离等限制人身自由的行政强制措施以及查封、扣押、冻结等限制财产流通的行政强制措施过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)无法定依据实施限制人身自由或查封、扣押、冻结财产等行政强制措施的;

(二)未按规定权限、程序和时限实施行政强制措施的;

(三)其他违反行政强制措施规定的行为。

第十条 行政机关工作人员在履行行政复议职责过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)对符合条件的行政复议申请,应予受理而不予受理的;

(二)对不符合条件的行政复议申请,决定不予受理但未按时书面告知申请人的;

(三)未按规定转送行政复议申请并告知申请人的;

(四)未在法定期限内做出复议决定的;

(五)未依法告知法定救济权利和途径的;

(六)在行政复议活动中徇私舞弊或有其他失职行为的;

(七)其他违反行政复议规定的行为。

第十一条 行政执法人员应当按规定使用行政执法证件,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)行政执法中未按规定出示执法证件的;

(二)涂改、转让、出借行政执法证件的;

(三)超越核准范围使用执法证件的;

(四)利用行政执法证件为个人谋取不当利益的;

(五)其他违反行政执法证件管理规定的行为。

第十二条 行政机关工作人员在处理内部行政事务时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:

(一)对来文、来电、来函,未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见,无正当理由未按规定时限报送领导批办的;

(二)未按规定权限、程序和时限制发公文的;

(三)对外发文,未严格核对文种、文号、格式、文字及加盖印章,导致严重后果发生的;

(四)公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项,不与有关部门协商或协商不能取得一致,未报请上级领导或机关裁决,擅作决定的;

(五)对不属本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项,不说明、不请示、不移送,置之不理的;

(六)未严格执行文件管理规定和保密工作规定,致使损毁、丢失、被盗或泄密的;

(七)无正当理由未能在规定时限内完成交办工作的;

(八)对属于职责范围内的事项推诿、不办或拖延办理的;

(九)未按规定使用单位印章的;

(十)其他违反内部行政管理制度贻误内部行政事务管理工作的行为。



第三章 行政过错责任职责划分和范围



第十三条 行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。

第十四条 承办人未经审核人、批准人批准,直接作出具体行政行为,导致行政过错后果发生的,负直接责任。

承办人弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。

第十五条 虽经审核人审核、批准人批准,但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。

第十六条 承办人提出方案或意见有错误,审核人、批准人应当发现而没有发现,或者发现后未予纠正,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任,审核人负主要领导责任,批准人负重要领导责任。

第十七条 审核人不采纳或改变承办人正确意见,经批准人批准导致行政过错后果发生的,审核人负直接责任,批准人负主要领导责任。

审核人不报请批准人批准直接作出决定,导致行政过错后果发生的,审核人负直接责任。

第十八条 批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见,导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。

未经承办人拟办、审核人审核,批准人直接作出决定,导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。

第十九条 领导指令、干预导致行政过错后果发生的,指令、干预的领导负直接责任。

第二十条 集体研究、认定导致行政过错后果发生的,决策人负主要领导责任,持错误意见的人负重要领导责任,持正确意见的人不承担责任。

第二十一条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为,导致行政过错后果发生的,上级机关负责人负重要领导责任。

第二十二条 经过听证作出的决定,批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的,听证主持人负直接责任,批准人负主要领导责任;批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。

第二十三条 复议机关改变原具体行政行为,导致行政过错后果发生的,复议机关负责人负重要领导责任。

第二十四条 两人以上故意或者过失导致行政过错后果发生的,按个人所起的作用确定责任。



第四章 行政过错责任追究权限和程序



第二十五条 为保证对行政过错责任的追究,设立市行政效能监察投诉中心,负责对全市行政过错投诉的受理和督查。各级行政机关应当明确和公布行政过错投诉的受理机构,并负责本机关行政过错投诉的受理。

第二十六条 市行政效能监察投诉中心受理的投诉,按照职责权限实行分级分工办理。对涉及不同行政机关以及有重大社会影响的投诉,由市行政效能监察投诉中心协调督办,其他由各行政机关负责办理,并将处理结果报送市行政效能监察投诉中心备案。

第二十七条 行政过错责任追究依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。

第二十八条 行政过错责任追究的具体工作由行政监察、人事、法制和各级行政机关按各自职责分别或共同承担。

第二十九条 调查处理行政过错行为实行回避制度。调查处理人员与行政过错行为有利害关系,可能影响公正处理的,应当实行回避。

第三十条 行政机关有下列情形之一的,应当对行政机关工作人员是否存在行政过错进行调查:

(一)制定的地方性政策措施因违法被上级机关或主管机关依法撤销的;

(二)作出的具体行政行为,被复议机关撤销、变更或确认违法的,或被人民法院判决撤销、部分撤销、变更的;

(三)行政机关经行政复议或人民法院确认为未履行法定职责,要求限期履行的;

(四)在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中,被认定错误,要求调查处理的;

(五)公民、法人和其他组织投诉、检举、控告的;

(六)上级机关要求调查追究的。

第三十一条 对于公民、法人和其他组织的投诉、检举、控告,行政过错责任追究机构应当自收到之日起5个工作日内审查事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的,应当受理;没有事实依据的,不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的,应当告知其不予受理的理由。

第三十二条 决定进行调查的事项,应当在15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的,可适当延长工作日办理。凡法律、法规、规章另有规定的,从其规定。

第三十三条 投诉人、检举人、控告人对不受理决定不服,或认为不便向作出具体行政行为的机关提出投诉、检举、控告的,可向行政监察机关提出。

行政监察机关收到投诉、检举、控告后,应当责成作出具体行政行为的机关及时处理或直接受理。对行政首长的投诉、检举、控告,应当由监察机关办理。

行政监察机关直接办理的案件,涉及行政处分的,依照《中华人民共和国行政监察法》等规定办理;人事部门直接办理的案件,涉及行政处分的,按照《国家公务员暂行条例》等规定办理。

第三十四条 对行政过错责任人的处理决定,有明确投诉人、检举人和控告人的,应当告知投诉人、检举人和控告人。

第三十五条 行政过错责任人有陈述权和申辩权。

行政过错责任人对处理决定不服的,可自收到处理决定之日起30日内向作出处理决定的机关申请复核或向有关部门提出申诉,有关部门应当自收到复核或申诉申请之日起30日内作出处理决定。

对行政处分决定不服的,依照《中华人民共和国行政监察法》和《国家公务员暂行条例》的规定办理。

复审、复核和申诉期间,不停止对行政过错责任人处理决定的执行。



第五章 行政过错责任追究



第三十六条 行政过错责任追究方式分为:

(一)责令作出书面检查;

(二)诫勉谈话;

(三)取消当年评优评先资格;

(四)通报批评;

(五)取消当年年度考核奖;

(六)暂扣或注销行政执法证件;

(七)调离执法或工作岗位;

(八)免职;

(九)辞退;

(十)给予行政处分。

以上追究处理方式可单处或并处。

第三十七条 因行政违法侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害并涉及赔偿的,依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定向过错责任人进行追偿。

第三十八条 根据情节轻重、损害后果和影响大小,行政过错分为一般行政过错、严重行政过错和特别严重行政过错。

(一)行政行为给行政机关和行政管理相对人造成损害后果不大、影响较小的,属一般行政过错;

(二)行政行为给行政机关和行政管理相对人造成损害后果严重、影响较大的,属严重行政过错;

(三)行政行为给行政机关和行政管理相对人造成损害后果特别严重、影响重大的,属特别严重行政过错。

第三十九条 对行政过错责任人,应根据其过错程度采用以下追究方式:

(一)属一般行政过错的,单独或合并给予责令作出书面检查、诫勉谈话、取消当年评优评先资格、通报批评;

(二)属严重行政过错的,单独或合并给予通报批评、取消年度考核奖、暂扣或注销行政执法证件、调离执法岗位或工作岗位;

(三)属特别严重行政过错的,单独或合并给予通报批评、免职,符合《国家公务员辞职辞退暂行规定》有关辞退规定的予以辞退。

行政过错责任人违反行政纪律应追究纪律责任的,依法给予行政处分。

第四十条 行政过错责任人有下列情节之一的,应当从重追究行政过错责任:

(一)1年内出现2次以上应予追究的行政过错的;

(二)干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的;

(三)打击、报复、陷害投诉人、检举人、控告人的;

(四)在履行职责过程中徇私舞弊,收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游和娱乐活动的。

第四十一条 行政过错责任人及时发现、主动纠正过错,未造成重大损失或不良影响的,可从轻或免予追究行政过错责任。

第四十二条 有下列情形之一的,不追究行政机关工作人员的行政过错责任:

(一)由于当事人弄虚作假,致使行政机关工作人员无法作出正确判断的;

(二)法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体,致使行政机关工作人员处置失当的;

(三)出现意外或不可抗力因素致使行政过错情形发生的。



第六章 附 则



第四十三条 法律、法规和规章对行政过错责任追究另有规定的,从其规定。

第四十四条 本市各级政府及行政机关应当结合当地和单位实际,制定行政过错责任追究的具体实施办法。

第四十五条 本办法自发布之日起施行。



关于做好旅游景区强降雪防范应对工作的通知

国家旅游局


关于做好旅游景区强降雪防范应对工作的通知

各省、自治区、直辖市旅游局(委):

近日,受冷暖空气共同影响,华北地区及西北地区东部普降大到暴雪,河北省南部、山西省中南部暴雪创历史记录,湖北、湖南、江苏、安徽、江西也普降大雪,给这些地区的旅游景区接待带来较大影响,旅游安全工作面临一定压力。为认真贯彻落实国务院办公厅11月13日下发的《关于做好强降雪防范应对工作的通知》(国办发明电〔2009〕25号)精神,各地旅游局(委)要主动协同交通、建设、文物、宗教等部门,指导A级景区做好强降雪防范应对工作,切实保障游客的安全。现就有关事项通知如下:

一是要指导A级景区做好重点区域的安全管理。督促景区在游客集中的重点区域、因降雪而容易引发次生灾害的危险路段设置安全提示,有条件的要开辟游客紧急疏散区域和避险通道,抓紧做好游览道路积雪的清扫、防滑工作,保障车辆进出和游客游览安全。对因强降雪而引发严重安全隐患的A级景区,要督促其停止接待游客。

二是要加强对A级景区内各类游览游乐设施的安全检查。对因强降雪而造成安全隐患的游乐设施,要督促景区立即进行维修,不具备维修条件的要立即停止运营;拟重新开放和使用的游乐设施,要经过严格的安全检查和评估,具备安全条件的方可接待运营;要督促A级景区采取应急措施,确保景区内供水、供电、供暖和游客饮食等基本生活保障。

三是要指导A级景区做好冰雪旅游、探险旅游等旅游项目的安全保障工作。督促景区强化强降雪天气下各类旅游安全的风险评估,切实加大安全保障力度,凡不具备安全保障能力的,一律不得冒险运营。

四是要加强与当地气象部门联系,随时掌握天气变化信息,了解强降雪灾害和次生灾害,及时发布安全预警信息。要进一步加强值班工作,确保通信联络畅通,遇有重大情况要立即向国家旅游局值班室报告。

特此通知。

国家旅游局

二〇〇九年十一月十八日