摘 要:人民是历史的主人,是推动社会发展的决定力量。依法治国基本方略的实施,社会主义法治国家的建设过程中,决不能忽视人民群众的主体地位。认清人民主体地位的含义,并从立法、执法、司法和法制监督等方面来体现和保障人民主体地位,是依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提。
关键词:人民 依法治国 法治国家 主体
依法治国的基本方略从党的十五大提出,到“依法治国,建设社会主义法治国家”在1999年宪法修正案写入宪法被正式确立,反映了新时期党和国家治国理念的更新和社会主义法制建设进程的加速,是我国政治文明进步的重要标志。长期以来,专家学者和社会大众已经普遍而深刻地认识到,只有完善法律制度,树立宪法和法律的崇高权威,并将其作为治理国家的依据和准绳,才能彻底摆脱几千年来的人治模式,实现真正的民主政治。然而,我们在关注法治国家中法的工具性的同时,却往往忽视了人民在法治国家中的主体地位,尤其是在行政权力行使过程中人民往往仅被当做被治理的对象,这是引发诸多社会矛盾的重要原因之所在。
一、人民主体地位的含义
(一)从我国的国家性质上
我国是人民民主专政的社会主义国家。民主的基本含义就是人民当家作主。我国《宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”由此,人民在我国的主体地位在国家的根本大法中得到确立。
(二)从依法治国的表述上
广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。这是依法治国的科学、完整的表述。
从此不难理解,党领导下的“人民群众”是依法治国的主体,是国家事务、经济文化事业和社会事务的“管理者”,而不是被“治”的对象或者“被管理者”。
(三)关于人民的界定
人民是与公民是不同的两个概念。一国公民是指具有该国国籍,并依据宪法或法律规定,享有权利和承担义务的人。作为一个法律概念,其范围相对广泛,所有具有中国国籍的自然人都是中国公民。而人民作为一个政治概念,是相对于敌人而言的,其范围与公民相比相对狭窄。在不同的历史时期,人民的内容是相异的。我国社会主义现阶段,全体社会主义劳动者,拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者(包括阶级、阶层和社会集团),都属于人民的范畴。
我们可以一般地认为,只要不是危害、敌视和破坏国家统一、社会主义事业、社会公共秩序、侵害他人合法权益的敌人,都是人民,都是国家的主人,是依法治国的主体。
二、人民主体地位的体现和保障
人民的主体地位不是抽象的、虚无缥缈的,而是实实在在的。在贯彻执行“依法治国,建设社会主义法治国家”这一基本方略的过程中,人民及其主体地位决不能抽象化,而要具体化到立法、执法、司法、监督等法治工作的方方面面,并给予更加充分的保障。
(一)人民在立法中的主体地位
立法,是指一定的国家机关依法制定、修改、废止规范性法律文件的活动。民主立法是我国立法的基本原则,所以立法应当“开门立法”,倾听人民的呼声,征求人民的意见,真正体现广大人民的意志和要求,确认和保障人民的利益;应当通过法律规定,保障人民通过各种途径参与立法活动,表达自己的意见,使立法过程和立法程序具有开放性和透明度,立法过程中要坚持群众路线。
我国实行人民大表大会制度。作为国家主人的人民通过选举人民代表,组成人民代表大会,代表自己行使各项权力。人民代表大会是我国最主要的立法主体。
然而近年来,我们的全国人大和各级人大会议上,不断爆出“女性家务劳动工资化”、“医改成功是人民的悲剧”之类一个又一个“另类提案”或称“雷人提案”,引起全社会一片嘘声。这不得不引起我们的深思:这些提案代表了谁?提案者还是不是人民的代表?人大代表在代表人民行使立法权时,要充分听取人民的意见,反映人民群众的呼声,体现人民群众的诉求,使所立之法是真正的人民之法。这是人民立法主体地位的根本保证,是法为“良法”的根本保证,也是法律得以实施的前提。
(二)人民在执法和司法中的双重地位
执法和司法是法的实施的两个重要方面,是文本上的法转变为现实中的法的重要环节。行政机关和司法机关(人民法院和人民检察院)分别是执法权和司法权(审判权和检察权)的行使者,这是学界的共识。
笔者认为,人民在执法和司法活动中的地位具有双重性。一方面,执法机关和司法机关是执法和司法的直接主体,人民作为被管理者而存在,这是人民守法义务的体现。另一方面,从权力来源上讲不管是执法权还是司法权,作为法治国家中的公权力都来自于成员权的共同让渡,从权力目的上讲为人民服务既是执政党——中国共产党的根本宗旨,也是党领导下各级政府和司法机关的权力行使的根本目的,因此人民才是权力的最终享有者,是执法和司法的最终主体,是权力行使的被服务者。
各级行政机关和司法机关应该真正树立起马克思主义的权力观,意识到“权为民所赋”,把实现好、维护好、发展最广大人民的根本利益作为政法工作的根本出发点和落脚点,在各项政法工作中切实做到,以人为本、执法公正、一心为民,做到“权为民所用”、“情为民所系”、“利为民所谋”。权力的行使决不能用来谋取个人或小团体利益,不能只考虑自身工作的方便而漠视人民群众的方便和利益。政府是人民的政府,法院是人民的法院,检察院是人民的检察院,这不仅体现在为人民服务的宗旨和目的上,更应该具体体现为执法和司法工作中人民的参与权和决策权。
在行政权的行使过程中,要贯彻合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一原则,不超越、滥用权力,不专横随意,不违反程序,落实信息公开制度和重大决策的听证制度。尤其在征收征用等关涉利益衡平问题时,为了公共利益而限制或剥夺私人利益,必须有法律依据,必须通过合法程序,必须符合比例原则,必须给予充分、完全的补偿。
在司法权的行使过程中,深入进行司法体制改革,必须始终坚持为人民服务的宗旨,始终坚持群众路线,统筹协调、依法推进,加强和完善审判与执行公开制度,建立健全多元纠纷解决机制和民意沟通表达机制,完善涉诉信访工作机制,建立健全司法为民长效机制,改革完善司法救助制度,真正做到司法为民。
(三)人民在法律监督中的主体地位
青岛市国家公务员职位管理规定
山东省青岛市人民政府
青岛市国家公务员职位管理规定
青岛市人民政府
1999年10月10日经市政府第13次常务会议审议通过
第一章 总则
第一条 为发挥职位管理在国家公务员制度中的基础作用,促进国家公务员管理的科学化、规范化,根据国家有关规定,结合本市实际,制定本规定。
第二条 本规定所称职位管理,是指以国家公务员职位为对象进行管理的一项人事制度。
第三条 本规定适用于本市各级国家行政机关。
按照或参照国家公务员制度管理的行使行政职能的事业单位的职位管理,适用本规定。
第四条 职位管理应当遵循相对稳定与动态管理相结合的原则,坚持依法管理。
第二章 管理机构与权限
第五条 市和各区(市)政府人事部门是本级政府国家公务员职位管理综合部门,负责对本级国家行政机关国家公务员职位管理工作进行指导、监督、检查,并按管理权限具体承办职位设置审批、非领导职务任命审核备案等手续。
第六条 各级国家行政机关应当依据国家公务员职位设置的有关规定,对国家公务员录用、选配任命、考核、培训、轮岗等工作进行管理。
第七条 乡镇、街道办事处机关国家公务员职位的综合管理,由各区(市)政府人事部门负责。
第三章 职位设置与变更
第八条 各级国家行政机关设置国家公务员职位,应当坚持因事设位的基本原则,即在确定职能、机构、编制的基础上,在规定的机构规格、编制限额、职数设置比例内,按照科学合理、协调有效、工作量适度的要求,设置职位。
第九条 职位设置应当保持相对稳定,但可以根据政府职能和职位内容的变化进行相应的调整。
凡有下列情形之一的,可以申报设置或变更职位:
(一)根据上级或本级机构编制部门的正式文件,设立机构、增减编制、调整职能及内设机构的;
(二)按照管理权限,经批准调整领导职务和非领导职务的职位层次或数量的;
(三)因其它原因变更职位层次和数量的。
第十条 职位设置或变更应当按下列程序进行:
(一)申报机关提出职位设置或变更方案,编写或调整职位说明书,报政府人事部门;
(二)政府人事部门对申报机关的职位设置或变更方案及职位说明书进行评价、审查,并下达书面批复;
(三)申报机关按政府人事部门的批复,设置或变更职位,修改职位说明书,并将正式职位说明书报政府人事部门备案。
第四章 职位审核
第十一条 各级国家行政机关录用、晋升、调任、转任国家公务员,必须有相应的空缺职位,其人选应当具备拟任职位的任职资格条件。
第十二条 各级政府人事部门建立国家公务员职数登记总册,对本级国家行政机关的职位设置及使用等情况进行登记,作为职位审核的依据。各级国家行政机关建立国家公务员职数分册,将本部门的职位设置及使用等情况进行登记,作为本部门职位管理的依据。
第十三条 职位审核应当按下列程序进行:
(一)各级国家行政机关录用、晋升、调任、转任调研员及调研员以下国家公务员,除按照管理权限由党委、政府决定任命的外,须填写《国家公务员职位审核表》(附表一)、《拟晋升、确定、调任、转任国家公务员职务人员名单》(附表二),报送政府人事部门审核。其中,录用
国家公务员,只填写《国家公务员职位审核表》;
(二)政府人事部门依据呈报机关的职位设置、人员配备情况和国家公务员职务任免、升降的有关规定,对呈报机关的职位空缺和拟任职的国家公务员的任职资格条件、年度考核等情况进行审查,并在职位审核表、人员名单上签署审核意见。呈报机关凭此公布国家公务员职务任命决定
,办理公务员晋升、调任、转任或申报录用计划等手续。
第十四条 各级国家行政机关因转任、调离、辞职、辞退、退休等原因免去国家公务员职务,应当填写《国家公务员职数核查表》(附表三),报送政府人事部门核查职数。
第五章 监督
第十五条 各级政府人事部门应当切实履行职责,按下列规定对国家公务员职位进行监督:
(一)对不按职位规定的任职资格条件或无空缺职位情况下录用、晋升、调任、转任国家公务员的,不予办理有关手续并予以纠正;
(二)对不按规定办理职位审核手续的,责令其重新办理或补办有关手续;
(三)对违反本规定造成不良后果的,视情节轻重,建议有关部门对其直接负责的主管人员或有关责任人员给予批评教育或纪律处分。
第十六条 各级国家行政机关和各区(市)政府人事部门应当按下列规定,建立职位年审和年度备案制度:
(一)各级国家行政机关应当于每年12月份将本部门的国家公务员职数分册报送政府人事部门进行年审,人事部门审核确认后,将职数登记册退回呈报部门备查;
(二)各区(市)政府人事部门应当将本区(市)国家行政机关的职位设置、人员配备等情况填写《青岛市国家公务员职位管理年度备案表》(附表四),于每年12月份报市人事部门备案。
第六章 附则
第十七条 各区(市)政府可以根据本规定,制定实施细则。
第十八条 本规定具体执行中的问题,由青岛市人事局负责解释。
第十九条 本规定自发布之日起施行。
附件一
国家公务员职位审核表
呈报机关(章): 填报时间: 年 月 日
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| 职位名称|处|副|调|助理| 主任 | 副主任 |科|办|小| 备 |
| 数 量 | |处|研|调研| 科员 | 科 员 | |事| | |
|项 目 |长|长|员|员 |(科长)|(副科长)|员|员|计| 注 |
|---------|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| 职 位 数 | | | | | | | | | | |
|---------|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| 实 配 数 | | | | | | | | | | |
|---------|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| 职位空缺数 | | | | | | | | | | |
|---------|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| | 拟晋升 | | | | | | | | | | |
| |-----|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| 空 | 拟确定 | | | | | | | | | | |
| 缺 |-----|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| 职 | 拟录用 | | | | | | | | | | |
| 位 |-----|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| 使 | 拟调任 | | | | | | | | | | |
| 用 |-----|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| | 拟转任 | | | | | | | | | | |
| |-----|-|-|-|--|----|-----|-|-|-|-----|
| | 拟兼职 | | | | | | | | | | |
-------------------------------------------
审核机关(章)
年 月 日
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附件二
拟晋升、确定、调任、转任国家公务员职务人员名单
呈报机关(章): 填报时间: 年 月 日
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| |性|出生|文化|参加| 单位、职务 | 近三年度 | | | |
| 姓 名 | | | |工作| 及任现职 | 考核结果 | 拟任职务 | 职位代码 | 审核意见 |
| |别|年月|程度|时间| 时 间 |--------| | | |
| | | | | | | 年| 年| 年| | | |
|------|-|--|--|--|-------|--|--|--|------|------|------|
| | | | | | | | | | | | |
|------|-|--|--|--|-------|--|--|--|------|------|------|
| | | | | | | | | | | | |
|------|-|--|--|--|-------|--|--|--|------|------|------|
| | | | | | | | | | | | |
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注:此表一式三份,审核机关、呈报机关各留存一份。呈报 审核机关(章)
机关办理工资核批手续时,须将此表送工资管理部门一 -------
份,凭此办理所任职国家公务员工资核批手续。 年 月 日
-------
附件三
国家公务员职数核查表
______市(区)人事局:
我部门(单位)____等__名工作人员因____等原因,
免去现任职务,请予以核销上述工作人员所占职数。
附:拟免职工作人员基本情况表
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|姓 名|年龄|性别|文化程度|现任职务及时间|拟免职务|免职原因|备注|
|----|--|--|----|-------|----|----|--|
| | | | | | | | |
|----|--|--|----|-------|----|----|--|
| | | | | | | | |
|----|--|--|----|-------|----|----|--|
| | | | | | | | |
--------------------------------------
呈报部门(单位):__________(章)
____年__月__日
附件四
青岛市国家公务员职位管理年度备案表
市(区)人事局(章): 年度
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| 职 | 领 导 职 务 | 非领导职务 | |
| 位 |---------------------------------|-----------|工|
| 名 |局|党|副|党|纪|纪|科|副|监|机|机|专|总|副|工|团|其|调|助|主|副|科|办| |
| 称|长|委|局|委|委|检| | |察|关|关|职|工|总|会|委| | |理|任|主| | | |
|数 |或|书|长|副|书|组| |科|室|党|党|党|程|工|主|书| |研|调|科|任| |事| |
| 量 |主|记|或|书|记|长|长| |主|委|委|务|师|程|席|记| | |研|员|科| | | |
|项 |任| |副|记| | | |长|任|书|副|干| |师| | |他|员|员| |员|员|员|勤|
| 目 | | |主| | | | | | |记|书|部| | | | | | | | | | | | |
| | | |任| | | | | | | |记| | | | | | | | | | | | | |
|-----|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|
| 职 数 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 位 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 设 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 置 量 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
|-----|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|
| 人 数 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 员 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 配 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 备 量 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
|-----|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|
| 职 数 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 位 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 空 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 缺 量 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
|-----|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|-|
| 备 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| 注 | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |
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1999年10月20日