法律体系形成后的民法典制定/王利明

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 08:53:45   浏览:8996   来源:法律资料网
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王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师


关键词: 法律体系 民法典 法典化 民法总则 人格权法 债法总则
内容提要: 在社会主义法律体系形成后,我国加快民法典的制定工作。民法典既是实现法典化的最佳途径,也是法官依法公正裁判的保障。应以法律关系为中心构建民法典的体系,尽快制定《民法总则》、《人格权法》、《债法总则》,并修改和完善其他相关法律。在此基础上,制定一部内容详备、体系完整的民法典。


党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的战略任务,这一目标已经基本实现。目前我国已经构建起以宪法为核心、以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,为市场经济构建了基本的法律框架,保障了社会经济生活的正常秩序。这一体系适应了我国社会基本经济制度和社会生活的需要,涵盖了社会政治生活、经济生活、文化生活、社会生活和人与自然的关系等各个领域。就民法而言,《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《侵权责任法》等一系列基本民事法律的诞生标志着我国民事立法进入了完善化、系统化阶段,为我国社会主义民法典的制定奠定了基础、开辟了道路。

一、中国民法体系化必须走法典化道路

法律体系形成的标志是我国的法律制度已完整,突出表现为起着支架性作用的法律已经制定,但这并不意味着我们的法治建设就功德圆满、万事大吉,因为法律体系是动态的,需要不断发展完善、与时俱进;而且,在民事立法领域,尽管我国已经制定了《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《侵权责任法》等基本民事法律,各项法律之间基本上也保持了一致,但在形式上却因为没有民法典而体系化程度不高,这既与民法作为市场经济基本法的地位不符,也与刑法、诉讼法等其他基本法律的法典化形态不匹配。由此可知,在我国法律体系形成后,立法层面上,一项首要的任务就是制定一部民法典。

我国民法的体系化需要制定民法典,这不仅出于立法形式上的考虑,更重要的是,法典化是实现私法系统化的一个完美方法。[1]大陆法系国家的民事立法经验已经充分说明了这一点,对此无需赘言。值得注意的是,虽然近些年来大陆法系国家出现了所谓的“去法典化”现象[2],但并不表明法典重要性的减弱,而只是反映了单行法对民法典中心地位的冲击现象。然而,由于我国没有民法典,所以此种情形在我国根本就未曾发生过,因此,我们不能以“去法典化”现象来否定法典化在中国立法实践和国家秩序中的重要功能,也不能简单地据此来否定我国对民法法典化道路的选择。结合我国的实际情况来看,通过制定民法典来实现民法体系化,既有确保民法规范逻辑自洽、科学合理的系统化效用,还能充分满足法官依法公正裁判民事纠纷案件的实际需要,故而,中国民法体系化必须走法典化道路。

(一)法典化是实现中国民法体系化的最佳途径

法典化的灵魂在于体系性,从形式体系而言,法典化融合了形式的一致性、内容的完备性以及逻辑自足性,由此使法典在特定价值引导下有统一法律术语、法律制度和法律规则,并在法典内部以及法典与单行法之间形成一般与特别、指引与落实等顺畅的关系。可以说,只有通过法典化,才会形成科学合理的法律制度安排,否则往往会浪费立法资源,而且事倍功半,我国在此方面已有不少的经验教训。体系性的民法典还统一了市场法则,能保障法制统一,避免民法规范与行政法规、地方性法规等的矛盾冲突,可有效地防止政出多门,进而给交易主体带来确定的预期,保障市场经济的正常运行。法典的体系性还要求其内容的全面性,即包含了各种有效的控制主体的法律规则的完整性、逻辑性、科学性,[3]这对民法典尤为重要。作为市民社会的一般私法以及百科全书,民法典必须通过合理的架构为民事活动提供各种基本准则,为交易活动确立基本的规则依据,为法官裁判各种民事案件提供基本的裁判规则。不过,强调全面性,并不是说民法典必须面面俱到,它作为民事基本法律,只宜规定民事领域最重要的法律制度,为民事活动提供基本的方向性指引,这决定了它要有节制地规制社会生活,应当体现出波塔利斯所言的“立法者的谦卑和节制”。[4]要做到这一点,民法典势必要借助抽象术语进行表述,必须要对社会生活中反复出现的、具有一定普遍性的规则进行抽象,能在较长时间里保持一定的稳定性,不因社会变迁乃至国家政策调整而随意改变。

体系化的另一个层面就是价值层面。这就是说,价值体系是指在制定法律时立法者所秉持的价值取向,是体现在法律背后立法者所追求的宗旨和目的。具体到我国的民法典制定,仍要秉持体系性的核心特性,应在坚持和弘扬传统私法中的平等、自由和安全价值基础上,体现市场经济所要求的效率价值以及现代民法所要求的“人的全面发展价值”,并围绕这些价值进行全面有序的制度安排。价值体系保持一致,才能够保证法律相互之间的和谐一致,保证形式体系的形成。在我们的民事立法中,确实存在某些规则背后所体现的价值不一致甚至冲突的现象。比如说《合同法》第51条关于无权处分的规则,是把它作为效力待定的行为来规定。该条所体现的价值,实际上强化的是对原权利人的保护。但是《物权法》第106条规定,在符合善意取得的情况下,受让人可以取得所有权,它所体现的是对交易安全的保护。所以同样是无权处分行为,根据《合同法》第51条可能因权利人未追认而无效,但根据《物权法》第106条,权利人即便不追认,也可能是有效的。这两个条款之所以发生了冲突,主要原因在于价值体系上就是冲突的。而保持价值的统一和一致性就必须要制定民法典。

(二)民法典是法官依法公正裁判案件的保障

作为整合私法制度的统一体,民法典还将统一民事审判的司法规则,能最大限度的限制法官的恣意裁判,[5]换言之,民法典为法官提供了处理民事案件的基本裁判规则,这对于保障司法公正极为重要。民法典作为体系化的产物,对法官正确适用法律将提供重要的保障。这主要表现在:

第一,在体系性的框定下,民法典具有毋庸置疑的权威性。这不仅在于法典源自国家最高立法机关之手,在权力来源上有至高的权威性,同时其属于在民事法律体系中处于中心地位的基本法律,[6]位阶仅次于宪法,其他行政法规、部门规章、政策命令、司法解释等均不得超越民法典;更重要的是,它有统一的价值指引,并涵括了民事活动的基本规范,可以说,民法典是成文法的最高形式,法官寻找处理民事案件纠纷的依据,必须首先从民法典的规则中去寻找。[7]我国《侵权责任法》第2条规定,侵害民事权益应当依据本法承担民事责任。这就表明了未来民法典组成部分的侵权责任法是处理各种侵权纠纷的裁判依据。一旦在我国制定民法典后,大量单行法仍继续存在,除非是在民法典没有规定的情况下,民法典就应当优先于其他法源而得以适用。这就是说,法官在裁判任何一个民事案件时,首先应当适用民法典,只有民法典没有规定时,才能适用其他法律。比如,“汽水瓶爆炸伤人案”是一个因产品缺陷致人损害的普通案件,但现实中有许多法官经常遇到找法的困惑,即究竟应当适用《产品质量法》、《消费者权益保护法》,还是《侵权责任法》或《合同法》?各个法院的判决所适用的法条很不一致。如果将《侵权责任法》和《合同法》作为我国将来民法典的有机部分,则它们应优先适用。显然,与其他规范相比,经由体系化而产生的民法典具有更高的权威性,能方便地为法官找法提供正确的路径。

第二,民法典作为体系化的产物,集中规定了法官裁判案件的基本规则。这便于法官找法,即优先适用民法典中明确规定的裁判规则,其他法律处于候补适用的地位[8]。所以法典化的一个重要优势在于“资讯集中”。同时,与数量众多、价值不一致的单行法相比,民法典的体系性确保其内容和谐一体,且相对抽象简化,无论查询成本、学习成本还是适用成本均比较低。[9]可以说,法官只要有一部民法典在手,并通过领略其规则和精神,就可以找到民事裁判的主要依据。概括而言,民法典的权威性和简化性,有助于“降低法律适用者搜寻成本,同时减少裁判恣意”。[10]

第三,民法典作为体系化的产物,不仅便于法律适用,还有助于法律适用的一致性。法典化势必综合既有的法律经验和法学理论,概念、规则和观念都更精确,[11]能为法官提供更有操作性的方案,可确保同一规范适用统一,这也是法律可预期性延伸出来的法律适用的可预期性。同时,民法典是完整统一的信息系统,为那些需要应用法律和解释法律的人提供了一个基本的参照体系,[12]这不仅实现了类似案件的类似处理,也使得当事人可以预见法院的判决结果。正因为法律适用具有一致性,法官的自由裁量权将在规范的约束下进行,保障法官平等地、统一地对不同案件作出判决,实现判决结果的可预测性,符合“类似情况类似处理”的要求,从而实现法的安定性。[13]

第四,民法典作为体系化的产物,可以消除各项规则和制度之间的冲突和矛盾,保障法官可以正确适用法律。从我国民事立法来看,由于没有制定民法典,存在某些缺陷,这突出地表现在每个新的法律制定之后,都需对以前的立法进行修改,但是没有在新的立法中具体指出来,在哪些条款中进行了修改,从而给法官适用法律带来了很大困难。如果制定了民法典,就可以在民法典中进行明确的规定,保证法官正确的适用法律。例如,《物权法》于2007年通过,但迄今为止,在一些地方法院,针对有关担保物权的纠纷,仍然援引《担保法司法解释》等这些规定。其中一个重要原因就是因为《物权法》在制定时,没有说哪些地方对《担保法》做出了修改,所以法官对此并不清楚。那么,如何解决这一大问题?笔者认为,最重要的就是提升民事立法的体系化程度。或者说进一步强化民事立法的体系性。

第五,民法典作为体系化的产物,可以培养法官体系化的思维方式。民法典既然是法官找法的首要对象,法官就必须理解民法典的价值、规范以及协调这两者的逻辑,只有这样,法官才能正确地适用民法典。一方面,法官在处理任何一个民事案件时,并不能简单局限于对某一个规范的考察,而应当将其置于体系化的规则中进行考察,寻找与案件最密切联系的规则,这样才能找到最为妥当的案件处理依据。所谓请求权基础的分析方法,其实就是一种对请求权的体系进行全面考察而寻找最准确的基础的方法。另一方面,民法典是民法基本规范的有机整体,其基本架构为总分结构,法官即应按此逻辑和系统进行适用,法典是按照总分结构来安排的,它使得法官容易理解法典的逻辑和系统,了解各个规则在适用时的效力层次,了解民法典内部各个制度之间的关系,如分则中的制度优先于总则中的制度来适用。法官应当按照特别法优先于一般法的规则来适用法律。例如,出现了保险合同纠纷以后,法官首先要查找保险法中关于保险合同的规定,因为保险法属于特别法,如果保险法没有规定,则可以适用合同法总则的规定。如果合同法总则没有规定,可以适用债法总则的规定。如果债法总则没有规定,则应当适用民法总则的规定。

民法法典化以后,法官应当尽可能按照法典来进行裁判,并且要对其援引法典某个条文的理由,法典的价值取向,规则的确切含义进行说明,从而强化判决的说服力。在法典无明确的具体规定时,法官必须依据法典中的基本原则和精神进行裁判,但必须说明裁判的理由。这也是法典对裁判过程约束的一个重要方面。[14]

二、我国民法典的体系构建

在构建我国民法典体系时,必须要确定其中的核心制度,即所谓“中心轴”。围绕着这条“中心轴”,民法典中的各项制度和规范将形成逻辑统一体。该“中心轴”究竟是什么,理论上存在不同的看法:一是意思表示说。此种观点认为,民法典应当以意思表示为自己的中心轴。例如,德国学者温德沙伊德认为,意思表示和意思自治贯穿于民法的各个领域和环节,整个民法典应当以意思表示和意思自治为核心加以构建。[15]二是民事权利说。此种观点认为,民法就是权利法,因此民法典体系的构建应当以民事权利为中心而展开。此种学说来源于自然法学派的思想,我国也有学者认为,民法是以人为本位、以权利为中心、以责任为手段对社会关系进行调整的,这种关系的逻辑结构就是人———权利———责任的结构,而不是单纯的人———物对应的结构或总———分对应的结构,因此,民法典的结构应按照人———权利———责任这一结构来设计。[16]三是法律关系说。此种观点认为,应当依法律关系为基础来构建民法典的体系,在这种编排方法中,法律关系被作为整理法律和展示法律的技术工具,而且成为体系构建的基本方法。[17]萨维尼以法律关系为中心,从理论上构建了一个民法典的体系,该体系反映出的编排方法被后世学者称为“萨维尼编排法”。[18]潘德克顿学派将整个法律关系的理论运用到法典里面去,构建了一个完整的潘德克顿体系结构(Pandektensystem)。采纳德国法系的国家大都接受了这一体系[19]。

笔者认为,我国民法典应当以法律关系为中心来构建,主要理由在于:一方面,法律关系是对社会生活现象的高度抽象和全面概括。“法书万卷,法典千条,头绪纷繁,莫可究诘,然一言以蔽之,其所研究和所规定者,不外法律关系而已。”[20法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系,[21]是对社会生活关系的一种法律归纳和抽象,反映了社会关系的一些共同特征。另一方面,法律关系是对民法规范逻辑化和体系化的基础。法律关系编排方式被大多数学者认为是科学的编排方式,民法的诸制度都是围绕民事法律关系而展开的,法律关系包含主体、客体、内容三项要素,三项要素可以完整覆盖民法典的各项内容。还要看到,法律关系编排方法适应了民法发展的需要。民事关系纷繁复杂,但是把握住了民事法律关系的脉络,就把握住了民事关系的核心。具体来说,以法律关系为中心来构建民法典,民法典应当首先设立总则,总则之中应当包括法律关系的基本要素,即主体、客体、法律行为、责任。民法典的分则以法律关系的内容(即民事权利)为中心展开,分则部分包括人格权法、亲属法、继承法、物权法、债权总则和合同法、侵权责任法。

按照此种体系来整合我国现行法律,笔者建议民法典的制定应当从如下几个方面着手:

第一,通过修改补充《民法通则》,将其改造为民法典的总则。《民法通则》虽然不是以法典形式颁布,但其调整的都是基本的民事制度和民事权利;尤其是《民法通则》基本涵盖了所有民法典总则的内容,只不过基于现实需要在其中增加了部分民法分则的内容(如所有权、债权)。在某种意义上,它的确发挥了民法典的部分功能,并且其大部分内容仍然可以适用于我国的现实情况。因此,应该对其进行进一步的修改和整理,将其纳入到民法典的相应部分。[22]换言之,在制定民法典时,不宜彻底抛弃《民法通则》,而应剥离其中的民法共性规范,作为民法典总则的蓝本。

第二,通过整合完善《合同法》、《物权法》、《侵权责任法》、《婚姻法》、《继承法》等民事法律,将它们统一纳入民法典并分别作为分则的各编。需要注意的是,这些法律在制定时,重视各自的体系性与完整性,并未按照民法典的体系进行系统的设计,例如,《物权法》关于保护物权规定中,既包括了物权请求权,也包括了侵权的请求权等,忽视了与《侵权责任法》的协调,故而,在制定民法典时,应当对各部法律进行适当的修改,而不能简单地、原封不动地纳入。

第三,应当在分则中设立独立的人格权编。传统大陆法系民法典不存在独立的人格权编,本身是有缺陷的,因为民法本质上是权利法,民法分则体系完全是按照民事权利体系构建起来的,民事权利主要包括人身权与财产权两大部分,后者分为物权与债权,它们均独立成编,人身权主要是以人格权为主,却未单独成编,其规则或规定在主体制度中,或散见于侵权责任制度之中,这就造成了一种体系失调的缺陷。可以说,传统民法过分注重财产权,反映其“重物轻人”的不合理性。要消除这一缺陷,人格权即应在民法典中独立成编,这也符合人格权保护在现代民法中的发展趋势:一方面,除了姓名权、肖像权、名誉权、生命健康权等,各种新型的人格利益被上升为人格权并受到法律严格的保护,如自然人的隐私权等等;另一方面,一般人格权观念得到了立法与司法的承认与保护。而且,现代化进程中以及高科技发展过程中所提出的人格权保护问题,也需要通过我国民法典人格权编的完善来应对。例如,对个人生活情报的收集和泄漏、对个人身体隐私的窥探、对于生命信息和遗传基因的保护、对环境权的保护等,都是我们所必须面临的新的课题。同时,市场经济的发展所引发的有关信用、商誉、姓名的许可使用以及名称的转让、形象设计权的产生等都是我们在人格权制度中必须加以解决的问题。此外,还要看到,在我们这个有着几千年不尊重个人人格的封建传统的国家,对人的关注与保护愈发重要。如果在民法中设立独立的人格权编,进一步对人格权予以全面的确认与保护,并确认民事主体对其人格利益享有一种排斥他人非法干涉和侵害的力量,同时也使个人能够据此同一切“轻视人、蔑视人,使人不成其为人”的违法行为作斗争,这必将对我国民主与法制建设产生极其重要的影响,还能体现民法是人法,以对人的终极关怀为使命的普遍价值。
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关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资源部


关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知

国土资发〔2003〕388号


各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源管理局),计划单列市国土资源行政主管部门,国家海洋局,国家测绘局,解放军土地管理局,新疆生产建设兵团国土资源局,部在京各直属单位,部机关各司局:

为切实贯彻党的十六届三中全会、国务院农业和粮食工作会议精神,落实《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》(国发明电〔2003〕7号)的要求,保护和提高粮食生产能力,必须进一步落实严格保护耕地的措施。现将有关要求通知如下:

一、认清形势、提高认识,进一步增强紧迫感和责任感

党中央、国务院始终把农业问题放在基础和战略地位高度重视,从保持良好发展局面、推进全面建设小康社会的高度,对农业和粮食工作作出了一系列重大决策。针对当前一些地方盲目设立开发区、乱批滥占耕地等严重问题,国务院农业和粮食工作会议对保护耕地、保护和提高粮食生产能力、保护农民权益作出了明确部署,提出了更高要求,进一步强调要实行最严格的耕地保护制度,尤其是要重点保护基本农田。各级国土资源部门一定要认真学习贯彻。实行最严格的耕地保护制度,这是由我国人多地少的基本国情决定的,是由农业的基础地位决定的,更是由土地对于维护社会长治久安的重要性决定的。我们必须进一步提高保护耕地对维护国家粮食安全和社会稳定的极端重要性的认识,提高对当前耕地连年减少的严峻形势的认识,提高对国土资源部门面临的重大责任和紧迫任务的认识,真正把思想和行动统一到党中央、国务院的要求上来,认清形势,抓住机遇,化压力为动力,进一步增强紧迫感和责任感,采取切实有力的措施,着力解决当前存在的突出问题,全面落实最严格的耕地保护制度,保护和提高粮食生产能力。

二、细化措施、坚决从严,进一步加强耕地特别是基本农田保护

(一)加大治理整顿工作力度,坚决刹住乱占滥用耕地的歪风

从严从快查处土地违法案件。坚决制止盲目圈占土地特别是圈占破坏优质良田的行为。要从土地市场秩序治理整顿工作中发现线索,抓紧选择典型土地违法案件,与监察、审计等部门通力协作,从严从快查处,公开曝光。坚持既查处事,又查处人,坚决追究违法违纪者的责任,切实起到震慑警示、刹风整纪的作用。国土资发〔2003〕365号文件只适用主动自查发现问题的纠正处理,对于不主动自查自纠的,执法犯法、影响恶劣的,特别是在这次治理整顿中边整边犯、顶风违法的要依法严肃处理,公开调查、公开处理、公开追究责任并公开曝光。要进一步建立健全土地执法监察工作机制。在从严查处大案要案的基础上,认真分析典型案例发生原因,结合当地实际,采取有针对性的综合治理、源头防范措施,加大警示教育的力度,严肃耕地保护的法纪。要重视从群众信访、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中,及时发现案件线索,建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制。要进一步落实执法监察责任制度。把对违法责任人依法提出处理建议和移送情况,列入各级国土资源部门查处案件的考核内容,进行逐级考核和年度考核。各级国土资源部门行政主要领导是执法监察第一责任人。要进一步发挥各有关部门协同查处案件的整体合力,发挥舆论监督、社会监督和群众监督的作用。要继续深入探索“预防为主、事前防范和事后查处相结合”的执法监察新路子。

抓紧清理各类开发区的违规用地。各级国土资源部门要切实配合有关部门做好开发区清理工作。要将各类开发区违反土地利用总体规划用地的行为,作为治理整顿和执法监察的重点。各地要在进行认真整改的基础上,对被撤销停办的开发区(园区),坚决依法收回并及时处置其所占用的土地;对应该核减面积的开发区,要坚决核减面积;对整改后确需要保留的开发区(园区)用地,要严格审核,从严控制用地规模。对开发区(园区)违反土地利用总体规划圈占、圈而未用的土地,要限期复耕或者恢复原用途;对已经开发建设而不能复耕或恢复原用途的,从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中核减违反土地利用总体规划占用的建设用地指标。对经国务院批准或省级人民政府批准并报国务院备案的开发区,各地要按照土地利用总体规划等进行认真对照检查,对其超过规划建设用地规模和范围的开发用地,依法进行处理。对开发区(园区)已经依法批准但由于建设条件、项目资金不落实等尚未开发建设的,要抓紧依法收回土地。

从严搞好治理整顿的验收检查工作。部已建立土地市场秩序治理整顿工作进展情况周报制度。各省区市国土资源部门要继续加强对地方治理整顿的实地督查指导,并组织好检查验收工作。要加强对当地土地市场治理整顿情况及时通报公布工作,将各地开发区(园区)及其清理撤并、土地复耕、当地领导重视与加强管理、验收检查等情况,列入通报公布的内容。各省区市对各市(地)、各市(地)对各县(市)要逐一做好整顿检查验收工作。对不能按照验收标准完成治理整顿各项任务的要限期整改。整改期间,暂停受理当地建设用地报批,暂停下达建设用地指标。对整改后仍未达标的,坚决予以通报,追究有关领导责任。

(二)严格实施土地规划计划,从严控制用地规模

严格实施土地利用总体规划。对耕地保有量、基本农田面积和建设用地规模进行总量控制。依据批准的土地利用总体规划,严把土地利用年度计划编制、建设项目用地预审和土地审批关,加强建设项目用地预审,在建设项目可行性研究阶段,国土资源部门要主动介入,加强与计划、规划和建设部门的沟通,从规划用途、用地规模、计划指标等方面严格把关。坚持“三个不报批、一个从严”:凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区(园区)和城市建设用地,一律不报批;凡是没有土地利用年度计划指标的,一律不报批;凡是没有通过建设项目用地预审的,一律不报批。要从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模,超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的,不予通过审查。

从严控制规划修改和调整。除国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目外,各地不得擅自调整规划,减少基本农田保护面积,改变基本农田区位,占用基本农田。严禁擅自修改和调整规划;严禁违规扩大城镇建设用地规模;严禁擅自设立各类开发区(园区)和扩大开发区(园区)建设用地规模。

加强对规划计划实施的检查和监督。全面实行规划定期评估制度和计划、预审年度检查制度。各地要把规划计划执行和建设项目用地预审管理情况,纳入土地执法监察的重要事项,严肃查处违规行为。

(三)切实加强耕地保护,坚决守住基本农田这条红线

严格执行基本农田保护制度。一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田;二是不准以退耕还林为名,将平原(平坝)地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积;三是不准占用基本农田进行植树造林,发展林果业;四是不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖,以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

开展基本农田保护工作检查。部将与农业部联合组织开展全国基本农田保护工作检查。按照规划,重点检查以上“五不准”的执行情况,特别是检查各地基本农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行情况。各地要认真做好准备。对检查发现的各类问题,要及时坚决予以纠正。

强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划,将基本农田落实到图上,落实到村组,落实到地块,落实到农户,通过签定保护责任书,落实基本农田保护责任。 各地要建立基本农田统计核查制度,坚持定期检查报告制度,认真开展以基本农田为重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测,建立基本农田保护监测系统,准确掌握基本农田变化情况,及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田大量减少的,要依法追究责任。

加大土地整理复垦补充耕地的力度。稳定耕地特别是基本农田的面积,提高耕地质量。加大对《全国土地开发整理规划》确定的重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。积极支持生态脆弱地区基本农田整理,确保当地保有足够数量的基本口粮田。要严格按照“谁破坏、谁复垦”的原则,加大对工矿废弃土地的复垦力度。要全面落实建设占用耕地补充制度,严格执行按建设项目考核耕地占补平衡制度,确保土地开发整理补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。

(四)严把用地审批关,加强批后实施监管

严把建设用地审查关。各省级国土资源部门要督促各市(地)坚决收回各地违规下放的土地审批权。对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的,未按规定执行建设用地备案制度的,一律停止建设用地审批。对城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的,年度计划指标已用完的,未依法及时缴纳新增建设用地土地有偿使用费的,已批准的城市建设用地仍有闲置的,一律不受理新增建设用地申请。对未按国家有关规定进行建设用地预审的,未按预审要求完善相关内容的建设项目,一律不受理建设用地申请。申报城市建设用地必须说明具体建设项目或详细规划用途。对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目,一律不得报批用地。要坚持建设用地会审制度。省级国土资源部门要对报批用地面积较大的城市、安置人口较多的建设用地项目组织现场调查,对其中报国务院审批的用地项目,部将组织检查或抽查。

强化建设用地批后实施的监督管理。要全面落实建设用地备案和批后核查制度,建立土地利用信用评价机制。对国务院批准的城市分批次建设用地的供地情况,应按规定及时报部备案;对省级人民政府批准的城市建设用地的供地情况,省级国土资源部门也要建立备案制度并及时汇总供地情况,定期报部备案。认真执行新增建设用地批后核查制度,对国务院和省级人民政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡以及土地利用等情况,要组织不定期的检查,发现问题,及时纠正。建立土地利用信用档案,制定评价指标并建立评价制度,加强用地审批管理。各省区市要对1999年《土地管理法》修订实施以来批准的城市建设用地使用和供应情况进行一次全面调查,部将对国务院批准的城市分批次建设用地的供应情况进行全面检查。

(五)从严把好征地关,切实维护农民合法权益

严格征地管理。要严格控制征地规模;严格依法按规划计划、按程序征地;严格征地审核和征地补偿安置监督。要认真督促落实法定的征地补偿和安置措施,解决征地安置补偿费用拖欠、挪用、截留问题,抓好征地补偿费的清欠工作。要检查落实征地公告制度。为充分尊重农民意愿,今后凡没有征求被征地农民集体组织和农户意见的征地方案,国土资源部门不予审核报批。

改革完善现行的征地制度。要按照保障农民权益、控制征地规模的原则,严格界定公益性、经营性建设用地,区分土地征收与征用,积极推进征地制度的改革试点。要进一步完善征地程序,着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清以及同农民协商不够等突出问题。要增加征地批前协商环节,建立补偿标准听证制度。要加快完成集体土地所有权登记发证工作,依法明确农民土地财产权,建立农民保护耕地的有效机制。同时,抓紧进行农民集体建设用地使用权流转管理的实践探索。

(六)完善供地政策和标准,提高土地集约利用水平

依法提高政府供地的市场化程度。要充分发挥市场竞争对促进土地集约利用、减少占用耕地的有效作用。要坚决执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度,从严查处违规出让行为。要进一步规范协议出让土地使用权的行为。对具有竞争性的工业用地,引入竞争和公开机制。要落实协议出让最低价制度,防止各地竞相低价出让土地和企业因用地成本低而“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”的粗放用地行为。 要严把土地登记关口,对经营性用地没有进行招标拍卖挂牌的,不予登记;对出让地价明显低于出让底价的,不予登记;对未全部缴纳土地出让金的,不予登记;对违反规划改变土地用途的,不予登记。

建立完善集约用地新机制。要完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系,进一步细化各业用地标准,明确包括推行单位土地面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标的供地标准,严格按标准供地。

强化土地市场动态监测分析。要建立土地市场动态监测分析制度,及时发布土地供应信息,把握土地市场走势,适时调控土地供应量。汇总城镇地籍调查数据,掌握城镇土地利用现状及变化情况。抓紧开通运行土地市场监测分析系统和城市地价动态监测系统,继续加强对重点地区、主要城市地价动态变化的监测,提高地价信息的社会共享程度,发挥地价对土地资源配置的“杠杆”作用。

三、集中力量狠抓落实,务求尽快取得实效

各级国土资源部门一定要把全面落实最严格的耕地保护制度、切实保护和提高粮食生产能力,作为国土资源管理的重中之重,摆在当前各项工作的首要位置,切实加强组织领导。要进一步集中力量,迅速行动,结合实际,采取坚决果断措施,狠抓落实,务求尽快取得明显成效。要继续加强调研,认真研究新情况、新问题,从法制、机制、体制等方面入手,探索严格保护耕地的治本之策。通过标本兼治,把最严格的耕地保护措施全面落到实处。

二○○三年十一月十七日

泸州市旅游团队一日游管理办法

四川省泸州市人民政府


泸州市旅游团队一日游管理办法

泸州市人民政府令
                              第38号
  《泸州市旅游团队一日游管理办法》和《泸州市旅游团队运行管理试行办法》已经2004年11月17日市政府第19次常务会议通过,现予发布施行。
                市长肖天任
            二○○四年十一月二十九日
          泸州市旅游团队一日游管理办法



  第一条为规范旅游团队“一日游”管理,繁荣我市“一日游”旅游市场,保护旅游者合法权益,促进旅游经济发展,根据国务院《旅行社管理条例》、《四川省旅游管理条例》等规定,制定本办法。
  第二条本办法所称旅游团队“一日游”是指由旅游经营企业组织旅游团队在泸州市内及周边地区旅游景区(点)进行观光、游览,于当日或者过夜后次日返回的旅游活动。
  第三条凡在本市行政区域范围内从事“一日游”经营活动的单位和个人,均应遵守本办法。法律、法规、规章另有规定的从其规定。
  第四条市、区县旅游行政管理部门负责本辖区内“一日游”的监督管理工作。
市、区县建设、城管、交通、公安、工商、物价、税务等部门,按照各自的职责,配合做好本辖区旅游团队“一日游”的监督和管理工作。
  第五条从事旅游团队“一日游”客运经营的单位必须具备四川省道路旅游客运资质。
  第六条从事旅游团队“一日游”经营的客运车辆实行定点、定线经营。具体办法由旅游会同交通、公安、城管等有关部门制定。
  第七条从事旅游团队“一日游”经营活动的机动车辆,应当符合下列要求:
  (一)车况、服务设施及技术符合《四川省道路旅游客运服务质量规范(试行)》、《旅游汽车服务质量标准》;车辆技术等级达到交通部《汽车运输业车辆技术管理规定》(TT/T198-95)一级车的标准;车辆等级达到交通部《营运客车类型划分及等级评定》规定的中、高级客车的标准。
  (二)车辆应当购买乘坐险及第三者责任险。车内备有符合规定的灭火器、急救(箱)袋等安全设施。
  (三)车上明显位置标有经营单位名称及投诉电话,车厢内应张贴市旅游行政管理部门统一制定的《一日游须知》。
  (四)车身外观保护良好,无脏物、无锈蚀、无腐烂;前后车辆牌照号整洁、清晰;车门、车窗开闭自如、锁止可靠,玻璃明净完好。
第八条从事旅游团队“一日游”的旅行社应当与游客签定旅游合同,为游客购买人身意外保险。
  第九条从事“一日游”经营活动的驾驶员、票务员、讲解员和其他服务人员,应当具备良好的职业道德和业务素质,必须持证上岗、文明规范服务。
  第十条从事旅游团队“一日游”经营活动的人员,应当具备以下条件:
  (一)驾、乘人员必须具有相关专业证件,驾驶员在营运时必须携带道路运输证、行驶证、驾驶证(一类)、准驾证等证件。
  (二)旅游团队“一日游”讲解员应当经过旅游部门培训取得旅游行政管理部门颁发的讲解证。
  第十一条旅游团队“一日游”于当日返回的,应确保游客在景区、景点观光游览时间不少于4小时,在沿线旅游商店购物不得超过1次。根据2/3以上游客的意见,可以适当增加购物次数。
  第十二条从事旅游团队“一日游”接待的宾馆(餐馆)应当环境干净,餐食卫生,并提供安全、周到、热情、优质的服务。
  第十三条“一日游”旅游价格实行政府指导价或备案制管理,其中市上统一确定的“一日游”线路由物价部门测算制定,公布指导价格,各旅行社在规定的指导价内执行,并允许上、下浮动;各旅行社自行确定的“一日游”线路,其价格自主确定并报物价部门备案。
  “一日游”旅游价格应当包括交通费、住宿费、餐饮费、导游服务费、景点门票费等,同时严格实行明码标价制度,除此之外不得再向游客收取其他费用。
  第十四条从事“一日游”经营活动的单位和个人,不得有下列行为:
  (一)旅游车不在规定地点候客,不按规定线路行驶,沿街揽客,强行拉客;
  (二)旅行社超出核定的经营范围从事经营活动;
  (三)旅行社擅自增加或减少旅游景点;
  (四)旅游单位擅自提高收费标准;
  (五)不保证游客在景区、景点的足够观光、游览时间,多次带游客到旅游商店强迫或变相强迫游客购物;
  (六)旅游单位服务人员私自收取回扣,索要小费(包括证券、实物和其它报酬);
  (七)拒绝旅游、交通运政部门和其他有关行政部门监督管理和检查。
  第十五条违反本办法规定的,由市旅游、建设、城管、交通、工商、公安、物价、安监和质监等部门依据各自的职责权限和有关法律法规予以处罚。
  第十六条当事人对行政处罚不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
  第十七条本办法自发布之日起施行。
           泸州市旅游团队运行管理试行办法
  第一章总则
  第一条为加强对旅游团队运行的管理,保护旅游者的合法权益,维护泸州旅游市场秩序,改善泸州旅游环境,促进旅游业健康发展。根据国家有关法律法规、国家标准、旅游行业标准制定本试行办法。
  第二条旅游团队是指通过旅行社或旅游服务中介机构,采取支付综合包价或部分包价的方式,有组织按预定行程计划进行旅游消费活动的旅游者群体。对旅游团队运行的管理就是对经营单位提供旅游团队服务的管理,包括对旅游住宿、餐饮、交通、游览、购物、文娱等的管理。
  第三条在泸州市行政区域内为旅游团队提供旅游服务,应遵守本试行办法。法律、法规、规章另有规定的从其规定。
  第四条对旅游团队运行的管理实行“统一领导,分级管理”的原则。
  市、区县旅游行政主管部门对旅游团队运行实行行业管理。
  工商、公安、物价、交通、卫生、经贸、建设、宗教、环保、林业、水电等部门根据法律法规规定,按照各自的职责,配合旅游行政主管部门共同做好旅游团队运行的管理工作。
  第二章旅游团队住宿场所管理
  第五条旅游团队住宿场所(包括饭店、宾馆、酒店、招待所、公寓、别墅、度假村等)应当是经卫生许可、工商注册登记、公安消防检查合格的合法经营单位。
  第六条旅游团队住宿场所应当达到以下服务标准:
  (一)安全:消防设施齐全,功能完好,消防通道畅通。客房内有安全提示资料和应急逃生示意图。客房卫生间地面使用防滑地砖,浴缸内使用防滑垫。贵重物品进行登记保存。加强安全值班和巡逻。
  (二)卫生:客房干净、整洁,顾客用品用具符合卫生要求,床上用品一客一换,卫生间应当消毒,保持清洁、无异味。
  (三)方便:旅游团队住宿场所各功能区布局合理,公共信息图形符号标示清楚明确。总服务台登记、接待、问讯、收银服务快捷。客房整理服务、会客服务以及送水、送餐、洗衣等服务标准、规范。服务人员使用普通话和文明礼貌用语。
  第七条旅游团队住宿场所不得有以下行为:
  (一)纵容、包庇他人在饭店内进行卖淫、嫖娼、吸毒等违法犯罪活动。
  (二)因客人的种族、国家、宗教信仰、职业、性别、年龄等不同而歧视客人。
  (三)服务人员向客人收受回扣、索要小费。
  (四)消防设施设备不齐全,忽视安全隐患。
  (五)擅自提高收费标准,降低服务质量。
  第三章旅游团队餐饮场所管理
  第八条本办法所称旅游团队餐饮场所是指旅游团队选择的饭店、宾馆、酒店、招待所、公寓、别墅、度假村等就餐场所。旅游团队餐是指上述单位按照事先与旅行社商定的餐饮价格、餐饮质量和数量等,为旅游团队提供的普通正餐。
  团队风味餐也列入旅游团队餐饮管理范围。
  第九条旅行社要选择符合卫生要求的用餐单位,与其签订旅游团队用餐合同,确定具体用餐数量及标准。
  第十条旅游团队餐饮场所应当具备良好的就餐环境,最低应达到食品卫生等级C级餐饮单位标准。餐厅地面用防滑地砖,公共信息图形符号指示明确、清楚。公共厕所干净、无异味。厨房面积与就餐人数、食品加工和供应食品品种、数量相适应,流程布局符合有关规定。有临时存放废弃物的盛放容器,并密闭,定时清运。厨房和餐厅要有防蝇、防鼠、防尘等设施。
  第十一条旅游团队餐饮场所要严格执行《中华人民共和国食品卫生法》、《餐饮业卫生管理办法》的规定,食品存放管理良好,餐饮具应符合《餐饮具消毒卫生标准》的要求,预防食物中毒和流行疾病的发生。
  第十二条餐饮服务人员必须身体健康,上岗时须持有效的健康合格证明,并经卫生知识培训,业务素质和职业道德素质良好。服务人员应分岗位统一着装,佩带服务证章,服务主动、热情、耐心、周到。
  第十三条游客在餐饮场所发生疾病或意外伤害事故,餐饮单位应当积极协助治疗和给予救护。
  第十四条旅游团队餐饮场所不得有以下行为:
  (一)出售不符合《中华人民共和国食品卫生法》规定的腐败变质、超过保质期限、感官异常等食品;
  (二)私自给驾导人员回扣;
  (三)不按照与旅行团(者)事先商定的餐饮价格、餐饮质量和数量等标准提供餐饮服务,降低服务标准,减少餐食数量等;
  (四)以欺骗等手段诱使客人增加风味餐,获取暴利;
  (五)非法向客人提供国家保护的野生动植物食品。
  第四章旅游团队交通管理
  第十五条本办法所称旅游团队交通是指为旅游者在旅游过程中提供交通运输工具及其配套设施的服务系统,包括旅游汽车、旅游船、游览船、索道等。
  第十六条提供旅游团队交通服务的单位应确保游客人身财产安全。开展经常性的安全教育活动,建立安全责任制度。
  严禁机件失灵的车(船)执行任务。旅游活动出发前,驾驶人员要认真检查车(船)状况,尤其是发动机、转向、制动、信号等安全部件。
  第十七条驾驶员应当服装整洁,服务规范,以饱满的工作热情和良好的精神面貌为游客提供优质服务。
  第十八条驾驶员要认真学习新交通规则并自觉遵守。旅游客车发车前驾驶人员严禁参加影响休息的娱乐活动;连续行车3小时必须休息15分钟以上;24小时内实际驾驶时间累计不得超过8小时;单程在400公里以上(高速公路600公里以上)的旅游客车必须配备2名以上驾驶员。
  客人游览、购物时,驾驶员应提醒客人随身带好贵重物品,检查门窗是否关闭,且不得远离车(船)。游客活动结束后,驾驶员要及时清理车厢和船只,发现游客遗忘的物品应及时送还。
  第十九条保持车容车况良好,做到车身整洁、无污物,玻璃明亮、无水纹和泥斑点,窗帘整洁,座椅靠背固定,车厢内无杂物。
车内温度适宜,根据气温和客人要求提供适量的冷暖气。
  第二十条游船要有救生设备和游客安全提示资料。索道应按照技术标准运行,并定期检测。严禁索道超载。游船和索道应当明码标价。
  第二十一条旅游团队交通运行不得有以下行为:
  (一)无证无照经营;
  (二)未经检查的车(船)或带病车(船)上路运行;
  (三)旅游客车(船)超过核定人数载客;
  (四)旅游客车驶入未经交通、公安部门许可的旅游景区道路;
  (五)驾驶人员疲劳驾驶,酒后驾驶;
  (六)违反国家规定,擅自提高价格标准;
  (七)驾驶人员向客人索要小费,私收回扣;
  (八)驾导人员向游客提出不正当要求,做出有损国格和人格的事。
  第五章旅游团队游览地服务管理
  第二十二条本办法所称游览地是指具有观赏、文化或科学价值,自然景物、人文景物相对集中,具有一定规模,可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的旅游区。
  第二十三条旅游区各服务项目功能完善、维护保养良好,有醒目的公共信息图形符号标识系统。
  第二十四条旅游区讲解员及服务人员应着装整洁、佩戴工号卡,实行敬语服务。讲解员配合导游员搞好游客接待工作,主动、热情、周到服务。讲解员的讲解工作应当语言流畅,内容完整准确。讲解员在讲解活动中遇到危险地段和危险环境要对客人进行安全提示。
  第二十五条旅游区内的公共卫生间应当设备完好,有专人负责清扫,做到无蚊蝇、无异味,地面无烟头、痰迹,便池干净、无污垢。
  第二十六条旅游区要建立安全制度,保障游客的人身、财产安全。预防森林火灾、寺庙火灾,避免游客伤亡。旅游区出入口设专人疏导,保持通畅无阻。
  第二十七条旅游区门票价格应报物价部门审批,并在收费处实行价格公示,价格发生变动前3个月应通知相关旅行社并向社会公告。
  第二十八条旅游团队游览地服务不得有以下行为:
  (一)在旅游区内乱搭乱建、乱摆摊设点;
  (二)个体商贩尾随客人,兜售商品;
  (三)以欺骗、恐吓等手段,诱使游客烧香、算命等;
  (四)门票调整未实行公告。
  第六章旅游团队购物场所管理
  第二十九条本办法所称购物场所是指旅游者在游览过程中购买旅游商品的场所,包括城区旅游商店、景区旅游商店等。
  第三十条旅游商品经营者应保证旅游商品的质量。
  第三十一条购物场所要建立安全制度,保障消费者人身财产安全不受侵害。
  第三十二条旅游商品摆放整齐,明码标价。对食品类商品应当注明产地、生产厂家和有效期。出售金银饰品、玉石类商品、丝绸织品和其他有鉴定标准的旅游商品应当告知游客商品的鉴定标准。
  第三十三条旅游商品购物场所应当依法登记,依法纳税。对旅行社的佣金应当以合同形式进行具体规定,定期结算。
  第三十四条旅游商品购物场所不得有以下行为:
  (一)乱设摊点,围追尾随游客兜售旅游商品;
  (二)欺骗消费者,强迫购物,牟取暴利;
  (三)以假充真,以次充好,出售假冒伪劣商品;
  (四)给驾导人员回扣。
  第七章旅游团队娱乐场所管理
  第三十五条本办法所称娱乐场所是指旅游团队具有文化观赏性和文化参与性以及拥有游乐、保健和健身设施及配套服务的旅游娱乐场所,包括剧场、歌舞厅、卡拉OK厅、游乐园、健身房和保龄球场等。
  第三十六条在旅行、游览过程中,鼓励开展各种健康、文明的文化娱乐活动,禁止黄、毒、赌等违法行为。
  第三十七条要加强对娱乐场所的安全设施设备的管理,切实保障游客的人身和财产安全。
  第三十八条旅游团队娱乐场所的食品卫生要严格遵守《中华人民共和国食品卫生法》等法律法规的规定。
  第三十九条旅游团队娱乐场所门票要明码标价,并标明具体娱乐项目。对旅行社的佣金应当以合同形式规定,佣金不得高于门票价格。不能私自给驾导人员回扣。
  第八章附则
  第四十条本办法自颁布之日起施行。主题词:旅游管理办法令